В эпоху массовых коммуникаций, сетевого взаимодействия, Конституция любой страны дополняется следующей формулой: легитимность власти есть функция от её конфликтной компетентности. Если власть не способна урегулировать конфликты, то она теряет доверие. Может ли быть применима медиация в G2C? Вопрос риторический: комитет министров Совета Европы еще 12 лет назад рекомендовал медиацию в отношениях чиновников с гражданами.

С 01 января 2011 г. действует Федеральный закон от 27.07.2010 № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)», однако медиация почти не затронула сферу административных отношений. Хотя медиативные компетенции уместно использовать как в отношениях типа «госорганы — граждане», так и для урегулирования споров внутри государственных либо ведомственных структур, что позволит предотвратить потери в их работе, наладить эффективный диалог с гражданами и получателями государственных услуг, а также повысит легитимность органов власти.

Медиация в "вертикальных" конфликтах

Сфера действия Закона от 27.07.2010 № 193-ФЗ (далее — Закон о медиации) в основном распространяется на «горизонтальные» отношения типа «организация — организация» или «организация — гражданин», где уместно говорить об уступках, обсуждать варианты, налаживать добрые отношения или вести торги. Однако о каких компромиссах может идти речь в случае властно-подчиненных отношений (так называемых вертикальных конфликтах)?

Тем не менее, в программе подготовки медиаторов утв. Приказом Минобрнауки 187 рассматривается вопрос о посреднической деятельности (примирительных процедурах) в случае административных и судебных споров. Кроме того, досудебные процедуры обжалования актов, а также действий налоговых органов прямо предусмотрены в Налоговом кодексе РФ; примирение сторон с участием суда — в Арбитражном процессуальном кодексе РФ, действие которого распространяется и на административные споры.

Ежегодно в России рассматриваются десятки миллионов административных дел, связанных с административными спорами. В их числе налоговые правонарушения, нарушения в области дорожного движения, а также законодательства о госзакупках, антимонопольного законодательства и др.

Тема административных споров тесно связана с государственными услугами (G2C, Govermant -to-Citizen). От качества последних выигрывает общество в целом, поэтому основные принципы медиации применимы и в этой сфере.
Некоторые специалисты полагают, что использование медиативных компетенций в области государственного управления и госуслуг будет иметь позитивный эффект. Кроме того, организационные конфликты объективно возникают в деятельности любого ведомства или агентства в силу отношений субординации и невозможности охватить все процедуры административными регламентами.

Медиацию рекомендовал комитет министров Совета Европы

Аналогичную позицию можно найти в Рекомендациях (2001)9 Комитета министров Совета Европы 5 сентября 2001 г., «Об альтернативных судебным разбирательствам разрешениях споров между административными органами власти и частными лицами» где предписано: Средства альтернативные судебным разбирательствам должны быть разрешены или в отношении всех дел или отдельных дел, подпадающих под соответствующую категорию, в частности, в отношении дел, связанных с индивидуальными административными актами . . .

В отечественной практике большинство протоколов об административных правонарушениях имеют малое пространство для оспаривания действий проверяемого субъекта. На этапе досудебных процедур диалог происходит не как общение равных сторон, а скорее напоминает визит подчиненного к руководителю. Тем не менее, при всех недостатках досудебные процедуры в административных отношениях развивать необходимо!

ADR.gov - положительный опыт США

Показателен положительный опыт США в части использования медиативных компетенций в государственных программах. Основанием для их применения стал Акт об использовании альтернативных методов в разрешении административных споров, утвержденный Федеральным правительством США в 1996 г.7. Президент США назначил верховный суд (Attorney General) координирующим органом межведомственной рабочей группы (Interagency ADR Working Group) в целях стимулирования использования альтернативных методов в разрешении административных споров в ряде сфер, включая:

• конфликты рабочего пространства (трудовые, организационные, дискриминационные и др.);
• госзакупки, государственная контрактная система, прокьюримент;
• урегулирование споров на этапе исполнения судебных актов;
• иски граждан и организаций против госорганов.

С момента создания межведомственной рабочей группы были открыты подкомитеты в таких важных спорах как арбитраж, копите по этике, межведомственное взаимодействие госорганов (Collaborative Governance), комитеты по вопросам окружающей среды и др. Большой интерес представляет мониторинг реализации указанного проекта, бюджет произведенных расходов и экономический эффект за последние пять лет, а также конкретные сферы и программы8. Все это служит наглядной иллюстрацией общественного контроля деятельности госорганов.

А как у нас?

Для сравнения: программа реформирования судебной системы РФ на период 2006—2011 гг. не предусматривала использование медиативных практик как в судах, так и в работе госорганов. Можно возразить, что сам институт медиации на момент разработки программы был недостаточно известен. Однако аналогичная программа на период 2013—2020 гг. упоминает слово «медиация» единственный раз, с тривиальной отсылкой к соответствующему закону. В этой связи представляется, что простой констатации факта принятия закона недостаточно, чтобы медиация заработала как социальная технология.

Господдержке вопреки

Как показывает практика, медиация развивается преимущественно методами «партизанского маркетинга» с опорой, главным образом, на энтузиазм народа.